食品小作坊和食品摊贩管理立法几个问题的调研

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前言：目前，我省食品小作坊和食品摊贩数量众多、分布广散，生产经营

条件比较简单，卫生环境状况较差，从业人员素质整体偏低，食品安全意识薄

弱，生产经营过程控制能力不强，季节性、流动性和隐蔽性生产经营比例较高，

存在较为严峻的食品安全问题，是食品安全监管难点之一。我省现正在制定

《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》（下称《条例》）。值此之际，围

绕《条例》制定中食品安全工作的五个重要制度设计问题，笔者做了深入调查

研究，形成本调研报告，并提出了相应建议，以期对立法有所帮助。

一、如何定义食品小作坊

对于食品小作坊的含义，目前法律、行政法规均未作规定，不同省份对其

规定存在很大差异，省内对其界定也存在较大分歧。参考国家推荐性食品安全

标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）、已

出台食品小作坊管理法规或规章的 16 个外省份（下称 16 个兄弟省份，详见附

录部分）和省内关于食品小作坊的规定，综合考虑到食品小作坊具有“小”

（规模小型化）、“作坊”（场所固定化、生产简单化）、“食品安全保障控

制水平较低”（不适合从事工艺复杂、过程控制困难的食品生产）、达不到国

家规定的食品生产许可条件、其常规形态主要是但又不限于个体工商户（也可

能系个人合伙、一人有限公司和个人独资企业）等特点，以及无法精准确定其

规模大小、从业人员数量（食品生产许可制度中也未规定相对人应达到的规模

大小和从业人员数量），限制其生产加工的食品（下称小作坊食品）的销售不

符合市场经济要求，国家并未禁止其生产加工预包装食品，现做现卖也是其常

见的经营方式，其事实上生产地方特色传统食品等情况，建议在《条例》中将

食品小作坊定义为“有固定生产加工场所、生产规模较小、从业人员较少、生

产条件和工艺技术比较简单，达不到国家规定的食品生产许可要求，从事传统、

特色食品生产加工活动的生产经营者（不包括食用农产品生产者）”。

二、是否需实行食品小作坊许可制度

省内，省质监局在苏质监发〔2011〕207 号文件中即要求各级质监部门

“对辖区内食品小作坊进行基本条件核查，符合要求的给予备案，建立档案，

纳入监管；不符合要求的，限期整改；拒不整改或整改仍达不到要求的，报地

方政府予以处置”；、、无、、、安、等大部分市

和、水、、家等（市）在对食品小作坊实行许可制度。

管用的称不一，或是、生产核准、核查备案，或是准入查、核

准备案，但其实质均为许可（行政许可法的规定，省内地对食品小作坊

实行许可制度的做法并不具有合法性，也!"#制定《条例》的$%性）。

省外，16 个兄弟省份对食品小作坊的&立也规定#'(的许可制度（

用的称也不同，或是许可、生产加工核准、准许生产、生产许可，或是、

备案）。

综合考虑以下)*，建议在《条例》中规定+省对食品小作坊实行许可制

度,1-./前+国食品安全问题比较0出，123度关4食品安全，国家5体

上对食品生产经营实行许可制度，省内外大部分地区均对食品小作坊67许可

制度；2-.食品小作坊存在许问题，不对其&立准入门8，难以保9其产品

安全；3-.:不对食品小作坊实行许可制度，可能;<小食品生产许可企业为

#规=监管>?@食品小作坊；4-.实行许可制度，可以较A地B进数食品

小作坊C3食品安全水平，7D部分生产条件较差的食品小作坊。但为区E于

食品生产许可制度，建议对食品小作坊许可制度用“”的称F，并比G

《食品安全法》中规定的食品生产许可条件H低食品小作坊的条件。

三、关于小作坊食品目录管理方式的选择

+省和 16 个兄弟省份均对小作坊食品品I实行目录管理，但J管理有KI

方式,LMN单管理（OPQ许生产加工的食品目录）和RMN单管理（O出

禁止生产加工的食品目录）。省内对未S+省67TI管理方式分歧很大。

ULMN单管理者V为,1-.WXS+省67的LMN单管理方式Y行Z

[；2-.部分食品\其是各地特色传统食品并不在国家 2]

'食品分'目录^中，并_食品I'处在发`a化^中，对 '食品67

LMN单管理，可作为食品生产许可的一个有bcd；3-.e实行RMN单管

理，fG“法无禁止即可为”的法g规h，食品小作坊和食品生产许可企业均

可以生产RMN单以外的食品，对i者不公平，不j于行业Z性发`。

URMN单管理者V为,1-.食品小作坊安全控制能kl低，为保9其产

品安全，有m要禁止其生产加工3no食品；2-.制定LMN单难以p全I'

q的小作坊食品品I，不j于食品小作坊生产经营rs的实现和市场经济发

`，限制#食品小作坊在tu食品I'、vw不同xyz体{求、|}~•€

•‚业、传ƒ„食工艺等方M做出…†；3-.实行RMN单管理符合国家简政

‡ˆ的形‰{要和大k推进大Š‹业、ŒŠ‹•的政Ž要求。

•有人主实行•合管理方式，即在《条例》中‘规定禁止食品小作坊生

产的食品品I，’“ˆ各地”/地实•制定Q许食品小作坊生产的低no食

品品I目录。

综合上–—I˜见，考虑到实行LMN单管理存在“™一šŒ”的可能性，

不j于食品生产的‹•›发`；•合管理方式œ•可ž作性，Ÿ可能 @¡法

者的¢˜¡法，不j于£¤相对人的合法ˆ¥，¦建议在《条例》中§确+省

禁止食品小作坊生产的食品品I，’“ˆ&区的市、政府ª合/地实•制定

其«{要禁止食品小作坊生产的食品品I目录，并适¬调整公-。

四、是否应限制小作坊食品的销售范围

对于一问题，有KI˜见,一I˜见V为，小作坊食品出坊销售几®

未经¯，存在较大的安全no，:不限制其销售，对食品生产许可企业不公

no控制在一定区°内。并_，小作坊食品不应进入商场±市、大型²³´µ

企业和¶

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摘要：

食品小作坊和食品摊贩管理立法几个问题的调研前言：目前，我省食品小作坊和食品摊贩数量众多、分布广散，生产经营条件比较简单，卫生环境状况较差，从业人员素质整体偏低，食品安全意识薄弱，生产经营过程控制能力不强，季节性、流动性和隐蔽性生产经营比例较高，存在较为严峻的食品安全问题，是食品安全监管难点之一。我省现正在制定《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》（下称《条例》）。值此之际，围绕《条例》制定中食品安全工作的五个重要制度设计问题，笔者做了深入调查研究，形成本调研报告，并提出了相应建议，以期对立法有所帮助。一、如何定义食品小作坊对于食品小作坊的含义，目前法律、行政法规均未作规定，不同省份对其规定存在...

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