关于督查制度的政策层级统筹机制及其实践

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关于督查制度的政策层级统筹机制及其实

践

中共十八大以来，中国进入国家治理体系与治理能力

现代化转型的重要时期。建立高效的公共政策执行体系，

确保国家各项战略部署与大政方针的贯彻执行，成为治理

转型的重要内容与基础保障。中共十九届四中全会明确提

出，需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行

的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。①正

是在这一背景下，督查制度的重要性日益凸显。督查是指

政府体系内自上而下展开的对关键决策与重点任务进行追

踪、核查及督促的监督检查行为，它是确保政策执行达到

预期绩效的重要手段。现阶段督查被使用的频率与强度均

超过以往，它已然成为国家治理体系中不可忽视的重要环

节，不断塑造着各级政府的行动逻辑，是阐释各类治理现

象的重要变量。

现有文献从两个角度展开督查研究。其一，基于治理

功能的分析视角，将督查视为具有积极治理功能的中观机

制，在科层体制中分析督查功能的实现路径。一是将督查

视为政策执行的控制纠偏机制，指出它能够有效克服科层

体制信息不对称、有限激励、责任主体分割、政策模糊等

问题，通过问责压力、规则厘清、组织整合等手段，有力

约束地方政府行为，确保政策执行到位；①二是将督查作

为政府治理模式

的转换机制，它能够纵向贯彻上级决策、横向协调部

门关系，起到任务下达、重大问题解决、组织协调的功能

推动科层组织的运动化。②其二，基于问题阐释的分析视

角，立足近年来的“督查悖论”，着重分析督查实践的负面效

应与内在机制。有学者指出，督查频率增加伴随着大量负

向治理效应的产生，形成了显著的“督查悖论”，这是治理体

系出现问责泛化、形式主义、干群冲突等问题的重要原因

③总体而言，现有研究从多角度阐释了督查制度的局限性

主要包括：督查模式与政策场域匹配度较低，引发督查过

于密集，难以聚焦关键问题；④督查制度具有科层惯性，

容易陷入督查泛化、强化、虚化等问题；⑤行政体制信息

堵塞、上级控制力度偏紧，降低了督查效率。⑥现有研究

具有重要的启示意义，但仍有两个基本问题值得深入探讨

第一，督查引发的治理效应高度复杂，其带来的正向功能

与负面效应在治理体系中并存。这表明，对督查的分析不

能只着眼于单向度的治理功能分析与问题阐释，督查正向

治理功能的发挥依赖特定的条件，必须深入剖析督查制度

运转的内在机理，理解督查的正向功能与负向效应是如何

在同一套制度中生产与转换的。第二，现有研究概括了督

查问责、协调、纠偏等一系列的运转机制，但仍然在相对

抽象的层面进行论述，抽空了督查制度运转、展演自身逻

辑所处的具体结构，从而导致研究的简化。事实上，作为

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标签： #督查

摘要：

关于督查制度的政策层级统筹机制及其实践中共十八大以来，中国进入国家治理体系与治理能力现代化转型的重要时期。建立高效的公共政策执行体系，确保国家各项战略部署与大政方针的贯彻执行，成为治理转型的重要内容与基础保障。中共十九届四中全会明确提出，需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。①正是在这一背景下，督查制度的重要性日益凸显。督查是指政府体系内自上而下展开的对关键决策与重点任务进行追踪、核查及督促的监督检查行为，它是确保政策执行达到预期绩效的重要手段。现阶段督查被使用的频率与强度均超过以往，它已然成为国家治理体系中不可忽视的重要环节，不断塑造...

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