我国都市圈规划、建设与发展的若干思考

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我国都市圈规划、建设与发展的若干思考

改革开放以来，我国城市化和工业化同时加速，城市

规模与结构在人口流动和产业发展的共同驱动下迅速扩张

并优化，中心城市、都市圈和城市群不仅出现在各种发展

规划和政策的文件中，而且在经济社会发展中成为空间结

构的现实样态。本文讨论都市圈和城市群的演化与异同，

都市圈作为经济功能区的意义与价值，以及都市圈内部不

同规模城市的协调发展。

都市圈与城市群之间的相互联系与区别

2019 年2月，国家发展改革委发布我国第一个有关都

市圈规划建设的文件《关于培育发展现代化都市圈的指导

意见》（以下简称意见）。意见对城市群与都市圈分别作

出定义，并阐释了二者的关系。意见指出，“城市群是新

型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调

发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内

部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以 1

小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”这两个定义

既与国际国内城市研究领域关于都市圈和城市群惯用解释

一致，也符合我国城市区域空间结构发展演化的现实。

城市群、都市圈是大国城市化发展到一定阶段的必然

产物，是城市集群或区域集群的空间形态。但二者有着若

干差异。首先，空间范围的差异。一个城市群一般有 2个及

以上都市圈。例如，在长三角中心区，目前规划了三个城

市群，每个城市群又都有两个都市圈。《长江三角洲区域

一体化发展规划纲要》指出：“推动上海与近沪区域及苏

锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市

圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典

范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作

实现杭绍甬一体化。”又如，在成渝双城经济圈（城市

群），《成都都市圈发展规划》和《重庆都市圈发展规

划》均已正式发布。

其次，相邻状态的差异。“职住平衡说”是城市从中

心城区演化到都市圈的一个逻辑。职住平衡说认为，随着

城市的发展，中心城区“人满为患”，在其郊区出现以居

住为主要目的的新城镇，直至行政区划周边的城市也加入

这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间，轨道交通应

运而生，并获得快速发展。因此，都市圈内部城市间都是

地域（包括陆域和水域）相邻的，它们通过轨道交通（地

铁、轻轨和城际铁路）连接起来，亦即俗称的“轨道上的

城市”。现在有“大都市圈”的说法，其实质是城市群。

因为在所谓大都市圈中，城市间并非都是地域相邻，有一

部分是连绵相邻，地域并不相邻。都市圈的本质是同城化

城市间地域相邻。城市群的本质是连绵的都市圈。我国目

前比较典型的，就是人口密度和经济密度最高的粤港澳大

湾区，广州、深圳和珠江口西岸都市圈，你中有我、我中

有你。

最后，经济联系的差异。由于空间距离、基础设施的

影响，城市群和都市圈内部经济联系的内容，客观上存在

紧密程度的差异，都市圈内部经济联系的紧密程度高于城

市群。同时，这一差异还表现在经济联系方式上。在相对

发达的地区，都市圈成为城市集群的主要形态。从要素流

动和产业体系的角度看，都市圈内部要素和产业的关系，

以辐射、溢出和分工为主。我国地域广大，在长三角、珠

三角这两个世界级城市群，有多个都市圈，且经济密度和

人口密度高，其内部的经济联系和都市圈内部的经济联系

是基本相同的。然而，在其他地区，城市群内部中心城市

和周边城市要素流动和产业体系的关系，则是以集聚、吸

纳和转移为主。在加快建设现代化产业体系的过程中，我

国其他城市群内部也要将要素流动和产业体系的关系逐步

提升到以辐射、溢出和分工为主的水平。由此，才能实现

城市群、都市圈协同创新和治理，进而带动大中小城市和

小城镇协调发展。

多年来，在学术论文、政府文件和媒体报道中会出现

混用城市群和都市圈概念的情形，二者不恰当地互相替代

时有发生。概念的不清晰，在学术研究中会引发歧义，在

制定政策或规划时会导致偏差。厘清城市群和都市圈的异

同，有助于城市群或都市圈发展规划分别落地做实，进而

在不同空间范围加快建设现代化产业体系，并通过强链补

链，优化创新链、产业链、配套链和供应链；在不同空间

范围推动基本公共服务和社会保障均衡化发展，持续提高

共建共享水平和共同富裕水平；在不同空间范围跨行政区

划整合社会资源并优化配置，完善区域协同协调能力，提

高自然和社会生态的治理水平，进而实现区域高质量发展。

都市圈是经济功能区，规划建设应避免行政化

都市圈以中心城市为核心，但中心城市是行政区，都

市圈是经济功能区。近年来，都市圈正在成为我国城市区

域规划建设的主要空间形态。2021 年10 月，中共中央、国

务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简

称纲要）。纲要根据都市圈、城市群行政边界模糊的现实

在第九章“联手打造内陆改革开放高地”中，专节论述了

“探索经济区与行政区适度分离改革”的有关事项。这是

第一次在中央的规划文件中提出经济区与行政区关系及其

改革构想，并就经济管理权限与行政区范围适度分离的内

容，作出了具体的要求和规定。例如，纲要指出，允许能

源、电信、医疗等行业有序提供跨行政区服务。成渝双城

经济圈的规划范围 18.5 万平方公里，其核心是成都都市圈

（3.31 万平方公里）和重庆都市圈（3.5 万平方公里）。都

市圈跨行政区划，是经济功能区。城市向经济功能区演化

是以都市圈为区域经济主体，规划发展经济社会生活的必

然选择。京津冀、长三角和粤港澳大湾区城市群，以及成

渝双城经济圈正在进行的经济区与行政区适度分离改革，

将对我国城市和都市圈经济社会发展，乃至区域经济社会

发展产生积极影响和作用。

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摘要：

我国都市圈规划、建设与发展的若干思考改革开放以来，我国城市化和工业化同时加速，城市规模与结构在人口流动和产业发展的共同驱动下迅速扩张并优化，中心城市、都市圈和城市群不仅出现在各种发展规划和政策的文件中，而且在经济社会发展中成为空间结构的现实样态。本文讨论都市圈和城市群的演化与异同，都市圈作为经济功能区的意义与价值，以及都市圈内部不同规模城市的协调发展。都市圈与城市群之间的相互联系与区别2019年2月，国家发展改革委发布我国第一个有关都市圈规划建设的文件《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称意见）。意见对城市群与都市圈分别作出定义，并阐释了二者的关系。意见指出，“城市群是新型城镇化主体...

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