促进型立法如何起到“促进”作用

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促进型立法如何起到“促进”作用

今年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出制定

民营经济促进法，这是一项典型的“促进型”立法活动。截至

目前，我国中央层面已经出台了乡村振兴促进法、家庭教育促

进法、电影产业促进法等 10 余部以“促进法”命名的法律，

各地方省级、市级层面的促进型立法数量更多，内容几乎涵盖

社会生活中经济、教育、医疗、就业、产业发展等方方面面。

促进型立法与管理型立法是根据发挥作用的不同，对立法所进

行的常见分类方式，前者以提倡、激励、服务、引导以及对政

府的考核评价作为核心价值，后者则直接为各类主体设定权利

义务。

促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注

的是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供

更多服务和支持的领域，如科技进步、教育事业、公益事业、

社会保障和就业等。在这些领域适度地采用促进型立法，可以

发挥立法的激励鼓励、正面评价、引导奖赏等功能，体现了立

法从“管制”到“引导”的转变。

作为一种重要的、柔性的立法形式，促进型立法是法治领

域改革的有益实践，但在实践的过程中存在一些争议。一方面，

促进型立法的直接适用难度较大。促进型立法的法律条文往往

较为抽象，具体性和确定性较为不足。此类立法通过提倡、引

导等方式贯彻国家意志，宣示性、倡导性条文较多，有大量

“支持”“保障”“援助”“奖励”的相关规定，较少设置法

律责任条款。例如，电影产业促进法第四十四条规定：“国家

对优秀电影的外语翻译制作予以支持”，那么这种“支持”的

力度与方式究竟如何，法律中均无规定；又如，乡村振兴促进

法在“监督检查”一章规定对相关行为“给予处分”“予以处

罚”“追究刑事责任”，但并未规定处罚的尺度，这就给相关

条款的适用带来了障碍。过于宽泛的行政裁量空间将赋予基层

行政机构更大的执法权力，这可能导致法律适用上的不合理。

另一方面，促进型立法往往着眼于社会事业发展的系统性

规范性和协调性，因此在促进特定事业发展的过程中往往需要

多个职能部门的统筹协调、互相配合。实践中，不同部门在推

进相关工作时能够调动和使用的资源及能力不一，可能存在相

互掣肘、推诿扯皮的现象，法律的实施效率和效果也可能打折

扣。要真正发挥促进型立法的“促进”作用，就要在坚持科学

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摘要：

促进型立法如何起到“促进”作用今年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出制定民营经济促进法，这是一项典型的“促进型”立法活动。截至目前，我国中央层面已经出台了乡村振兴促进法、家庭教育促进法、电影产业促进法等10余部以“促进法”命名的法律，各地方省级、市级层面的促进型立法数量更多，内容几乎涵盖社会生活中经济、教育、医疗、就业、产业发展等方方面面。促进型立法与管理型立法是根据发挥作用的不同，对立法所进行的常见分类方式，前者以提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价作为核心价值，后者则直接为各类主体设定权利义务。促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注的是社会整体发展过程中的薄弱产业...

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