关于规范拆迁秩序推进“裁执分离”的调研报告

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关于规范拆迁秩序推进“裁执分离”

的调研报告

　　征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护社

会和谐稳定的一项重点工作，是国家治理过程中人民群众最关切、

最期待，“官”民矛盾较尖锐，群体性、突发性事件相对集中的领

域，牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发展。目前，

该领域的强制执行现状和法院面对的实践难题十分紧迫，需要党中

央高度关注和统筹安排，在制度设计层面着力推进“裁执分离”改

革，明确司法权与行政权的职能定位，以更好地落实党的十八届三

中全会精神。2013 年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土

资源部、中央综治办等单位开展联合调研，并在法院系统内部进行

专项调研，而将有关情况报告如下：

　　一、强制执行的现状

　　涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、农村集

体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。

　　（一）国有土地上房屋征收

　　目前的法规依据是 2011 年 1 月施行的《国有土地上房屋征收

与补偿条例》（以下称《条例》）。涉及两类强制执行：一是非诉

环节的强制执行，即被征收人法定期限内不申请复议、不提起诉讼

又不在补偿决定规定期限内搬迁的，政府申请法院强制执行；二是

诉讼环节的强制执行，即被征收人对政府作出的补偿决定不服提起

诉讼，或者征收部门与被征收人达成补偿协议后一方因他方不履行

而起诉，法院作出裁判后的强制执行。《条例》施行以来，房屋征

收工作逐年递增，全国市、县级政府于 2011 年作出征收决定 470

个（涉及 62510 户，面积逾 220 万平方米）；2012 年作出征收决

定4800 多个（涉及 100 万户，面积逾 1亿平方米）；2013 年作出

征收决定 6330 多个（涉及 122 万户，面积逾 2亿平方米）。由此

而形成的大量补偿决定、补偿协议都可能涉及强制执行。

　　按照《条例》施行前的旧有规定，在非诉环节，既有政府直接

责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”，也有拆迁主管部门“申请

法院强制执行”，前者在各地一般占到 80%

以上，后者通常被理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双

轨”变为申请法院强制执行的“单轨”，一时全国法院无法承受巨

大压力。经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关

部门的艰苦沟通协调，我院于 2012 年 5月以司法解释形式规定了

法院审查作出准予裁定后，“一般由政府组织实施，也可以由人民

法院执行”。这种法院审查、政府组织实施方式即是我院强调的

“裁执分离”。全国人大法律委员会在《行政强制法》（ 2013 年 1

月施行）审议报告中指出“考虑到这种执行方式尚在改革探索，草

案对具体执行方式可不作规定，给法院探索改革执行方式留有空

间”。但是，“裁执分离”在实践中遭遇巨大阻力，主要体现为无

论在非诉还是诉讼环节，因缺乏一元性规定，地方党政机关往往强

力要求法院执行。

　　（二）农村集体土地征收

　　目前的法律法规依据是《土地管理法》及其实施条例，也涉及

非诉和诉讼环节的强制执行。法定征地批准机关为国务院和省级政

府，强制执行原因通常为被征地集体经济组织的农民拒不执行土地

主管部门据征地批文作出的责令交出土地决定，后者申请法院强制

执行；也有涉及因上述决定或有关各方在《土地管理法》规定之外

签订“补偿协议”引发诉讼后在诉讼阶段的强制执行。从统计数据

看，近年来全国征地总量大致稳定：2010 年为 46 万公顷( 其中农

用地 35 万公顷 ) ， 2011 年为 57 万公顷 ( 其中农用地 39 万公顷 ) ，

2012 年为 52万公顷 ( 其中农用地 39 万公顷) ，2013 年 53万公顷

（其中农用地 37 万顷）。虽然新公布的土地调查数据显示，全国

耕地数量第二次普查（ 2007-2009年）比第一次普查（ 1984-1997

年）多出 2 亿亩（约1300 万公顷），但只表明测量方法改进而非

实际数量增多。

　　在许多地方，因农民实际所获征地补偿与政府拍卖土地收益存

在巨大反差，有关货币补偿法定最高限额难以适应现实需要和群众

期待，加之征地“三费”（土地补偿费、安置补助费和地方附着物

和青苗补偿费）的支付对象、分配方式存在诸多乱象，城乡二元体

制下农民房屋只作为“地上附着物”缺乏专门性规范，农民就业、

养老等社会保障难以充分到位，加之传统观念等因素影响，导致强

制执行难度增大，遭遇的各种抵触对抗更为激烈。如 2011 年湖南

株洲发生“4.22” 汪家正自焚事件后，在中央三令五申下各地仍

出现一些“血拆”现象。有些是法院被迫执行，有些是行政机关不

申请法院审查而直接组织实施，有些甚至是动用其他社会力量组织

强拆。这些情形亟待通过改革土地征收制度、修订立法并加大执法

监督力度及时遏制和规范。

　　（三）违法建筑拆除

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关于规范拆迁秩序推进“裁执分离”的调研报告　　征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护社会和谐稳定的一项重点工作，是国家治理过程中人民群众最关切、最期待，“官”民矛盾较尖锐，群体性、突发性事件相对集中的领域，牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发展。目前，该领域的强制执行现状和法院面对的实践难题十分紧迫，需要党中央高度关注和统筹安排，在制度设计层面着力推进“裁执分离”改革，明确司法权与行政权的职能定位，以更好地落实党的十八届三中全会精神。2013年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土资源部、中央综治办等单位开展联合调研，并在法院系统内部进行专项调研，而将有关情况报告如下...

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