关于推进公路养护管理体制改革的调研报告

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关于推进公路养护管理体制改革的调研报告

　　改革开放以来，我国公路交通发展取得举世瞩目的成就，到

2013 年底，全国公路总里程达到 435.6 万公里，形成了以高速公

路为骨架、普通国省干线公路为主体、农村公路为基础的公路网络，

为经济社会发展和民生改善发挥了重要的基础性保障作用。但与此

同时，公路养护管理体制机制、养护资金供给与使用等不能适应公

路发展新情况，矛盾和问题逐渐积累，已经成为制约公路交通发展

方式转变，提高公路交通服务能力和水平的重要因素。深化公路养

护管理体制改革，建立与事权相适应的养护资金保障机制，通过改

革赢得红利，已成为新时期实现公路科学发展的既重要又紧迫的重

点任务之一。

　　一、调研情况

　　为做好相关工作，交通运输部公路局开展了公路养护管理体制

改革研究，并就相关内容对全国各省区市交通运输主管部门进行了

书面调研。同期，会同相关部委先后赴吉林、广西、甘肃、安徽、

河南 5 省实地调研，深入市县、乡镇、村委会、道班和养护公司，

听取基层各级政府、交通运输部门、村民代表和养路工意见和建议。

调研期间，调研组召开了四个片区公路养护工作座谈会，广泛听取

了各省（区、市）交通运输主管部门、省级公路管理机构和高速公

路经营管理单位的意见。通过调研和座谈，调研组对公路养护管理

体制基本情况、主要问题等有了更加深入的了解，并对今后工作重

点、发展政策等方面进行了分析研究，提出了政策建议。

　　二、养护管理现状

　　（一）公路养护管理体制机制。

　　以《公路法》、《公路安全保护条例》、《收费公路管理条

例》及《农村公路管理养护体制改革方案》等为依据，目前我国总

体上形成了国省干线公路养护由省级及以下交通运输部门承担、农

村公路养护由县级交通运输部门承担的管理模式，并初步建立了公

平竞争、规范有序的养护工程市场。

　　1.高速公路。高速公路养护管理事权主要在省级，可分为以国

资委为主管理、以省交通（运输）厅为主管理和混合型管理等三种

模式。

　　2.普通国省干线公路。国省干线公路养护管理体制可分为省统

一管理、下放到地市管理、下放到县管理和混合型管理（即下放到

地市管理、下放到县管理两种模式并存）等四种模式。

　　3.农村公路。农村公路养护管理基本形成了以县为主的管理体

制，县级人民政府为责任主体，其交通主管部门具体组织实施。

　　4.养护养护市场化进程。1995 年公路养护市场化改革启动，

至目前，养护工程市场初步建立，公路养护公司化逐步试行，公路

大中修工程全部实行招投标。

　　（二）公路养护资金。

　　2009年实施成品油价格和税费改革以后，我国总体上建立了

收费公路养护由通行费支出、普通国省干线公路以成品油税费改革

返还资金为主、农村公路以成品油税费改革返还资金和地方财政投

入为主的公路养护资金保障体系。具体来看：

　　收费公路。近5 年年均投入 489 亿元，其中通行费收入（含银

行贷款）占 97.3%。

　　普通国省干线公路。近5 年年均投入 1034 亿元，其中成品油

税费改革返还资金占66.5%，银行贷款占 16.7%，地方财政资金约

占 9%，车购税资金约占5.4%，取消政府还贷二级公路专项补助资

金占1.1%，通行费收入占0.7%，其它资金占0.6%。

　　农村公路。近5 年年均投入 321 亿元，其中成品油税费改革返

还资金占62.3%，地方财政资金占29.3%，银行贷款占 4.5%，其它

资金占3.9%。

　　成品油税费改革返还资金及使用情况。近5 年成品油税费改革

替代原公路养路费的资金为 5970亿元。其中用于公路养护支出

3423 亿元，占58%；用于公路新改建 1059 亿元，占18%；用于偿

债还息 963 亿元，占16%；其他用途如水利建设基金、公安机关交

通管理经费、省级防范金融风险金、公路运输站场建设等，占

7%。

　　三、存在问题

　　长期以来，以地方为主的管理模式，有效调动了地方积极性，

对于促进公路快速发展发挥了重要作用。但在新的发展阶段与发展

形势下，特别是投融资环境的变化，这一管理体制的不适应、支出

责任与事权的不匹配等问题已逐步凸显，突出表现在：

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关于推进公路养护管理体制改革的调研报告　　改革开放以来，我国公路交通发展取得举世瞩目的成就，到2013年底，全国公路总里程达到435.6万公里，形成了以高速公路为骨架、普通国省干线公路为主体、农村公路为基础的公路网络，为经济社会发展和民生改善发挥了重要的基础性保障作用。但与此同时，公路养护管理体制机制、养护资金供给与使用等不能适应公路发展新情况，矛盾和问题逐渐积累，已经成为制约公路交通发展方式转变，提高公路交通服务能力和水平的重要因素。深化公路养护管理体制改革，建立与事权相适应的养护资金保障机制，通过改革赢得红利，已成为新时期实现公路科学发展的既重要又紧迫的重点任务之一。　　一、调研情况　　为...

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