促进型立法如何起到“促进”作用(1)

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促进型立法如何起到“促进”作用

今年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出制定

民营经济促进法，这是一项典型的“促进型”立法活动。截至

目前，我国中央层面已经出台了乡村振兴促进法、家庭教育促

进法、电影产业促进法等*余部以“促进法”命名的法律，各地

方省级、市级层面的促进型立法数量更多，内容几乎涵盖社会

生活中经济、教育、医疗、就业、产业发展等方方面面。促进

型立法与管理型立法是根据发挥作用的不同，对立法所进行的

常见分类方式，前者以提倡、激励、服务、引导以及对政府的

考核评价作为核心价值，后者则直接为各类主体设定权利义务。

促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注

的是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供

更多服务和支持的领域，如科技进步、教育事业、公益事业、

社会保障和就业等。在这些领域适度地采用促进型立法，可以

发挥立法的激励鼓励、正面评价、引导奖赏等功能，体现了立

法从“管制”到“引导”的转变。

作为一种重要的、柔性的立法形式，促进型立法是法治领

域改革的有益实践，但在实践的过程中存在一些争议。一方面，

促进型立法的直接适用难度较大。促进型立法的法律条文往往

较为抽象，具体性和确定性较为不足。此类立法通过提倡、引

导等方式贯彻国家意志，宣示性、倡导性条文较多，有大量

“支持”“保障”“援助”“奖励”的相关规定，较少设置法

律责任条款。例如，电影产业促进法第四十四条规定：“国家

对优秀电影的外语翻译制作予以支持”，那么这种“支持”的

力度与方式究竟如何，法律中均无规定；又如，乡村振兴促进

法在“监督检查”一章规定对相关行为“给予处分”“予以处

罚##b##”“追究刑事责任”，但并未规定处罚的尺度，这就

给相关条款的适用带来了障碍。过于宽泛的行政裁量空间将赋

予基层行政机构更大的执法权力，这可能导致法律适用上的不

合理。

另一方面，促进型立法往往着眼于社会事业发展的系统性

规范性和协调性，因此在促进特定事业发展的过程中往往需要

多个职能部门的统筹协调、互相配合。实践中，不同部门在推

进相关工作时能够调动和使用的资源及能力不一，可能存在相

互掣肘、推诿扯皮的现象，法律的实施效率和效果也可能打折

扣。要真正发挥促进型立法的“促进”作用，就要在坚持科学

立法、民主立法、依法立法的基础上，切实研究和解决这些问

题，提升立法质量。

厘定政府、市场和社会之间的权力与责任边界。促进型立

法是一种旨在激活社会治理能力和整合社会规范的法治实践，

通过鼓励市场机制、公众参与、丰富社会治理的方式调整相关

的法律关系，其权利义务配置存在鲜明特点。政府作为服务者

的角色，为特定事业的发展创造良好的社会土壤和环境，促进

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摘要：

促进型立法如何起到“促进”作用今年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出制定民营经济促进法，这是一项典型的“促进型”立法活动。截至目前，我国中央层面已经出台了乡村振兴促进法、家庭教育促进法、电影产业促进法等*余部以“促进法”命名的法律，各地方省级、市级层面的促进型立法数量更多，内容几乎涵盖社会生活中经济、教育、医疗、就业、产业发展等方方面面。促进型立法与管理型立法是根据发挥作用的不同，对立法所进行的常见分类方式，前者以提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价作为核心价值，后者则直接为各类主体设定权利义务。促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注的是社会整体发展过程中的薄弱产业、...

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