公文拟办的作用、问题与对策

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公文拟办的作用、问题与对策

公文拟办是指党政机关秘书部门对收到的各类公文（含电

报等）进行研究，提出办理意见供领导决策参考。无论从历史

经验还是现实需要来看，公文拟办对于改善政务运行、提升工

作效能都具有重要作用。

一、公文拟办的历史地位

公文拟办工作在我国有悠久的历史，而且一直具有重要地

位。仅就中央政府来说，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史

大夫），汉代的宰相和尚书，唐宋时期的宰相和翰林学士等高

级文官，都负有协助皇帝批答章奏的职责，这实际上就是最高

层次的公文拟办工作。自唐代起，文官们对经手的章奏提出处

理意见称为“条旨”，意即向皇帝分条贡献意见，《续通志》

记载：“凡中外章奏，宰相具用小票墨书帖名疏面以对，谓之

条旨”。[1]同时，对篇幅较长的章奏作内容摘要，写于黄纸之

上，以便皇帝御览，称为“引黄”。《正字通》记载：“其表

章略举事目，见于前封皮者，谓之引黄。”[2]此外，对草拟敕

令的错误之处进行更正，称作“贴黄”。明朝废止宰相，设置

内阁作为皇帝的秘书机构，一应章奏先由内阁大学士看过，用

一个小条子（票）拟具意见，附贴在公文上，送皇帝斟酌参考，

这一过程称为“票拟”。皇帝看过后撕掉条子，亲自用红笔批

下，便是正式的谕旨。由于章奏数量庞大（据当时统计，自洪

武十七年九月十四至二十一日的八天之内，内外诸司送到皇宫

里的章奏就有 1160 件[3]），皇帝一人决断十分困难，而御前

文官才识广博，具备代天子立言的能力，所以多数谕旨只需照

批票拟意见，节省了皇帝的时间与精力。清代在内阁之外增设

军机处，它是皇帝处理军政事宜的秘书机构。针对章奏文字过

于冗繁的问题，明清时期，章奏内容摘要工作被制度化，明代

称作“贴黄”，清代亦称“撮白”，并且规定不得超过一百字。

民国时期，北洋政府公文处理方面的不少做法仍然沿袭明清惯

例。

由此可见，尽管历朝历代中央政治架构不一，但秘书机构

始终存在，它们的一项重要职责就是接收公文，并就公文为决

策者提供合理建议，此即公文拟办。虽然不同时期称谓不同，

工作性质实际一致。公文拟办的显性工作，包括对所接收公文

进行内容摘要和提出办理意见两部分，即“引黄”和“票拟”，

要求文字简略明了。其幕后的隐性工作则包括审阅、纠错、调

查、询问、分析、综合等一系列前期事项，这些带有研究协调

性质的繁杂任务仅靠决策者自身无法应对，必须由专职秘书机

构具体承担，于是公文拟办自然而然地成为历来政治决策的必

经程序。从职能定位看，公文拟办人员研究提出政事处理意见，

事关社稷民生，内容重要，职责重大。从工作流程看，公文拟

办人员归口接收政务文书，在政务运行中处于信息中枢、事务

集成的环节。从所处位置看，公文拟办人员直接服务决策者，

最接近决策者，在揣测和领会决策意图方面具有优势。从人员

素质看，公文拟办人员饱读经史，历练丰富，具备政事处理能

力；如果难堪重任、拟办失当，势必失宠圣前、卷席走人。所

有这些因素，决定了公文拟办人员参谋政事的重要地位和辅助

决策的重要作用。

二、公文拟办的现实作用

时代发展到今天，社会生活发生巨大变迁，就政务办公领

域而言，现代国家权力渗透到基层，“皇权不下县”的传统一

去不返，加上经济活动兴盛，社会分工精细，公共事务面广量

大，政府组织及其秘书机构遍布各层各级，公文拟办工作的覆

盖面远超以往。同时，现代社会崇尚科学、法治、理性，特别

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摘要：

公文拟办的作用、问题与对策公文拟办是指党政机关秘书部门对收到的各类公文（含电报等）进行研究，提出办理意见供领导决策参考。无论从历史经验还是现实需要来看，公文拟办对于改善政务运行、提升工作效能都具有重要作用。一、公文拟办的历史地位公文拟办工作在我国有悠久的历史，而且一直具有重要地位。仅就中央政府来说，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史大夫），汉代的宰相和尚书，唐宋时期的宰相和翰林学士等高级文官，都负有协助皇帝批答章奏的职责，这实际上就是最高层次的公文拟办工作。自唐代起，文官们对经手的章奏提出处理意见称为“条旨”，意即向皇帝分条贡献意见，《续通志》记载：“凡中外章奏，宰相具用小票墨书帖名疏面以对，谓...

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