城市内涵式发展的系统效应与转型进路

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城市内涵式发展的系统效应与转型进路

作为人口、经济、科技、文化等要素的聚集地，超大特大

城市在中国式现代化的推进过程中发挥引领性、基础性和试验

性作用，其发展方式的转型直接影响中国经济社会发展方式转

型的整体实现程度，具有重大战略意义和理论价值。

超大特大城市发展方式转变的现实逻辑。2015 年，习近

平总书记在中央城市工作会议上指出，要“推动城市发展由外

延扩张式向内涵提升式转变”，此后超大特大城市内涵式发展

转型的必要性、重要性和独特性日益凸显。党的二十届三中全

会《决定》进一步明确将城市发展转型上升为深化城市建设、

运营、治理体制改革的重要任务。超大特大城市需要在人民城

市理念指引下，贯通发展环节、协调不同规模城市，构建智慧

高效治理新体系。

改革开放后，我国城镇化战略极大提升了城市化初期的经

济社会发展水平，为人民群众改善生产生活条件提供了坚实保

障，形成了以外延式发展为主的增长模式。然而，随着城市规

模的扩大和结构的复杂化，城市发展主要矛盾从实现各项整体

效益指标的提升，转变为更好满足人民群众对美好生活的向往，

外延式发展的限度逐渐显现。

外延式发展与内涵式发展在动力机制上有着根本的差异。

外延式发展的动力机制来自市场经济驱动力与政府政策推动力

两个方面。经济驱动力表现为城市依靠产业结构和要素集聚带

来的城乡收入和地区收益差异；政策推动力则表现为在产业、

土地、户籍以及收入福利等方面形成的政策优势。城市外延式

发展动力的显著特征，是政府推动或市场驱动都来自城市系统

外部。但是，二者对城市发展而言仅能实现阶段性目标，当城

市发展达到一定规模和水平后，由主体、结构和规模构成的城

市内部系统逐步成熟，其原有外部动力变得有限且低效，复杂

的城市系统内生动力作用日益凸显，成为影响城市高质量发展

的关键要素，并引发一系列体制性变革，这就是城市迈向内涵

式发展转型的开端。

超大特大城市内涵式发展的内生动力机制。超大特大城市

内涵式发展源自主体、结构和规模的变化带来的驱动效应，把

握其动力机制，是寻求超大特大城市智慧高效治理新体系的前

提与核心问题。

面向人民城市的主体动力机制。在我国城镇化进程中，一

直存在着建设小城镇还是发展大城市的不同观点与政策主张，

但二者的底层逻辑都是指向城市自身。人民城市的提出则打破

了这种二分法，诠释了内涵式发展的主体动力深植于对个体自

主选择的高度尊重，以及对人民多元需求的精准对接与高效回

应。与公民城市、市民城市等相比，人民城市聚焦于营造一种

服务于全体人民的开放、包容、均衡与协调的空间架构，重塑

了城市与人民之间的内在关联，强化了城市的整体性与去边界

性特征，城市空间及其发展成果为全体人民所共享，并在此基

础上实现有序的人口流动与空间迁移，充分调动人民主动参与

城市建设与发展实践的积极性、创造力。此外，人民城市理念

突破了行政管理辖区和城市治理之间的边界，跨越了城乡二元

分割的鸿沟，致力于消除城市内部可能产生的各类人群分化与

隔离，使每一位城市居民都能享受到城市营造的包容氛围与人

文关怀。

面向治理优化的结构动力机制。城市作为复杂巨系统，其

系统性特征在于整体所具备的、超越个体及其简单加总的独特

性。在城市外延式发展时期，个体要素总和与城市整体特征呈

现高度的一致性或相似性，凭借资源的持续投入能够获取相对

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摘要：

城市内涵式发展的系统效应与转型进路作为人口、经济、科技、文化等要素的聚集地，超大特大城市在中国式现代化的推进过程中发挥引领性、基础性和试验性作用，其发展方式的转型直接影响中国经济社会发展方式转型的整体实现程度，具有重大战略意义和理论价值。超大特大城市发展方式转变的现实逻辑。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，要“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”，此后超大特大城市内涵式发展转型的必要性、重要性和独特性日益凸显。党的二十届三中全会《决定》进一步明确将城市发展转型上升为深化城市建设、运营、治理体制改革的重要任务。超大特大城市需要在人民城市理念指引下，贯通发展环节、协调不同规模...

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