破解流域治理的跨界协同难题

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破解流域治理的跨界协同难题

党的二十届三中全会《决定》提出，“推动重要流域构建

上下游贯通一体的生态环境治理体系”，对流域治理如何深化

作出新部署。流域以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带，是自

然地理、风俗文化和社会活动的复合空间系统。流域的整体流

动性使其常跨越多个行政管辖区，导致上下游间生态环境治理

与经济发展的利益冲突，难以兼顾全流域的整体性和系统性。

如何有效统筹协调流域跨界协同治理，是生态文明建设的重要

课题。

流域治理存在的跨界协同难题。流域是生态文明建设的关

键场域。近年来，京津冀、长三角、珠三角和成渝地区等区域

通过建立协同机制，实施联合立法、统一规划及协同治污等措

施，初步形成了跨界流域协同治理体系，并提炼出可推广的经

验。但从全局来看，流域治理仍受行政区域限制，跨界协同治

理面临诸多亟待破解的难题。

跨行政区协调难题。在以中央与地方关系为主轴的国家治

理结构视角下，流域治理体系现代化需要破解职责分工、关系

协调、冲突解决等关键问题。一方面，我国流域治理的跨界协

同体系尚待健全，中央、流域管理机构、地方政府的协同机制

存在不足。另一方面，流域治理面临着分段管理困境，流域生

态空间、人口城镇及产业布局均按行政单元划分，各地在生态

环境保护标准及执法监督等方面也缺乏一致性。

跨部门协同难题。流域治理涉及水利、环保、水务、交通

等多个部门，导致资源与权力分散，政策制定与执行存在一定

的碎片化。其一，以水环境管理为例，长期以来，“水利部门

不上岸管理，生态环境部门不下水监管”以及“多部门共管而

责任不清”的现象普遍存在。其二，流域内水资源管理部门众

多，职责界限相对模糊，权限划分不清，水环境保护执法主体

权责不明。

区域间利益协调难题。流域上中下游自然条件各异，生态

建设与经济发展重点不同，利益协调成本高昂，引发区域间的

矛盾冲突。例如，黄河流域中上游地区仍以农业为主，经济发

展水平相对滞后，然而严格的环境治理措施又在一定程度上制

约了该区域的经济发展。如何兼顾环境治理与经济发展，规范

地方政府的行为策略，促进流域上下游协调发展，是流域治理

所面临的重要课题。

构建流域跨界协同治理体系。“协同”是流域治理的关键

针对治理分散和多头管理问题，必须进一步强化部门、区域和

政策间的协同联动。通过构建流域上下游一体的协同治理体系，

以确保局部与全局的协调统一、治标与治本的紧密衔接、当前

和长远的有机融合。

完善流域治理的协同制度体系。推进流域综合治理，要始

终坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，规范约

束流域保护与开发，形成可持续的高标准治理与高质量发展的

良性循环。

一是完善流域协同立法。首先，坚持以流域为单元的综合

立法原则，健全协同立法的体制机制，健全流域治理法律法规

内容，鼓励制定具有区域特色的流域保护条例。其次，加快制

定和修订流域生态监测及评价标准规范，强化流域生态环境治

理标准的协同性。最后，做好流域生态环境保护规划与产业政

策的衔接配套，确保不同部门政策措施的协调联动。

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摘要：

破解流域治理的跨界协同难题党的二十届三中全会《决定》提出，“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”，对流域治理如何深化作出新部署。流域以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带，是自然地理、风俗文化和社会活动的复合空间系统。流域的整体流动性使其常跨越多个行政管辖区，导致上下游间生态环境治理与经济发展的利益冲突，难以兼顾全流域的整体性和系统性。如何有效统筹协调流域跨界协同治理，是生态文明建设的重要课题。流域治理存在的跨界协同难题。流域是生态文明建设的关键场域。近年来，京津冀、长三角、珠三角和成渝地区等区域通过建立协同机制，实施联合立法、统一规划及协同治污等措施，初步形成了跨界流域协同治理体系，...

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